Evaluatie Wet Dieren

In opdracht van het ministerie van LNV heeft Bureau Berenschot de evaluatie Wet Dieren uitgevoerd. Daarnaast heeft Bureau Risicobeoordeling & Onderzoek van de NVWA (BuRO) op eigen initiatief een evaluatie van de wet uitgevoerd.
In deze Kamerbrief staat een samenvatting van de bevindingen van beide evaluaties en de beleidsreactie op beide rapporten.

Bij het in werking treden van de Wet in 2013 was afgesproken dat dit na 5 jaar zou plaatsvinden. Later dan gepland, is de evaluatie nu alsnog uitgevoerd. De evaluatie richt zich op de doeltreffendheid en de effecten van de Wet Dieren. Het doel van de wet was destijds om een samenhangend stelsel van regels te vormen rondom gehouden dieren. Binnen de Wet Dieren zijn in 2013 een zevental bestaande wetten, zoals de Diergeneesmiddelenwet, de Wet uitoefening diergeneeskunde en de Gezondheids- en Welzijnswet voor Dieren, samengevoegd.

De invoering van de Wet Dieren was gericht op vereenvoudiging, transparantie, vergroting van samenhang van regelgeving en verlichting van regeldruk. Daarbij was ook de bedoeling eenheid te brengen in het instrumentarium voor het toezicht en de handhaving. De invoering van de wet had niet tot doel om de regels aan te scherpen of te versoepelen. Aangezien binnenkort nieuwe Europese regels voor diergeneesmiddelen en diergezondheid van kracht worden, zijn deze onderdelen bij de evaluatie buiten beschouwing gelaten. Voor de evaluatie heeft Berenschot o.a. interviews en verbredingssessies gehouden met stakeholders, waaronder ook de KNMvD.

Uitkomsten van de evaluatie en de reactie van minister Schouten

In algemene zin geeft Berenschot aan dat de Wet Dieren voldoende mogelijkheden biedt om Europese regelgeving uit te voeren of om te zetten. Het doel van de wet, om tot een vereenvoudigd en samenhangend wettelijk stelsel te komen, is behaald. Zeker als daar in 2021 de nieuwe EU-regels voor diergezondheid aan worden toegevoegd.

Bescherming van dieren

Ondanks dat er verschillen bestaan tussen diersoorten, biedt de wet aan alle gehouden dieren (zoogdieren, reptielen, amfibieën, vogels en vissen) een basisniveau aan bescherming door middel van algemene regels over het houden, de verzorging en de huisvesting van dieren. Voor landbouwhuisdieren komen regels voor dierenwelzijn veelal voort uit EU-wetgeving. Minister Schouten geeft aan dat het belangrijk is dat er binnen de EU een gelijk speelveld is van welzijnsnormen, ook voor diersoorten waar dat nu niet het geval is. Voor gezelschapsdieren en hobbydieren worden welzijnsproblemen vaak veroorzaakt door onvoldoende kennis over de behoeften van deze dieren. Naast wetgeving is het overheidsbeleid daarom gericht op communicatie om houders van deze dieren te informeren over adequate huisvesting en verzorging, onder andere via het LICG. Omdat er nu geen welzijnsregels gelden voor hulpdieren en voederdieren, gaat de minister met de sector kijken hoe het welzijn van deze dieren beter geborgd kan worden.

Ingrepen

Het beleid van LNV is erop gericht om te stoppen met fysieke ingrepen bij dieren die het gevolg zijn van de wijze van houden. Huisvesting en management moeten zodanig op orde zijn dat ingrepen niet meer nodig zijn. Daarbij moet steeds rekening worden gehouden met de balans tussen de gevolgen van het achterwege laten van een ingreep voor het welzijn van het dier en de impact op het dier van de ingreep zelf. Een aantal ingrepen is sinds de invoering van de Wet Dieren inmiddels verboden, zoals het plaatsen van een neusring bij mannelijke varkens en het koudmerken van runderen. Andere ingrepen, zoals het couperen van biggenstaarten, worden in de toekomst uit gefaseerd.

Intrinsieke waarde

De overheid weegt bij het opstellen van regels de belangen van het dier onder andere af tegen de belangen van mensen. Het nut van dieren voor de mens is daarbij niet altijd leidend. Uit de analyse van Berenschot blijkt dat deze belangenafweging plaatsvindt bij besluiten over nieuwe regels waar het dierenwelzijn in geding is. Maar er blijkt wel een verschil te zijn in wijze waarop en de mate van diepgang waarmee deze afwegingen in de toelichting bij besluiten zijn opgenomen. De minister zal daarom een (beleidsondersteunend) kader ontwikkelen om de totstandkoming van een zorgvuldige belangenafweging te ondersteunen en te waarborgen.

Veranderingen in de belangenafweging ten gunste van dierenwelzijn vooral een gevolg zijn van het voortschrijdend maatschappelijk debat over dierenwelzijn. Het maatschappelijk en politiek debat, mede gevoed door veranderende wetenschappelijke inzichten, heeft geleid tot besluitvorming over nieuwe normeringen. De ingevoerde verboden op deelname van wilde dieren aan circussen, op bepaalde ingrepen bij pluimvee, de voorgenomen besluiten over een verbod op het verhandelen van hoogdrachtige dieren en het voorgenomen verbod op het gebruik van stroomhalsbanden bij honden illustreren dat. Dit laat zien dat de wet een adequaat instrument is om die nieuwe normen vast te stellen. Via de toekomstige Wet aanpak dierenmishandeling en dierverwaarlozing treedt straks eindelijk ook artikel 1.4 van de Wet Dieren in werking. Daarin is de algemene zorgplicht voor dieren vastgelegd. Hiermee wordt beoogd dat iedereen, dierhouder of burger is, zich bij zijn handelen rekenschap geeft van zijn eigen verantwoordelijkheid voor dieren en van de eigen zelfstandige waarde van het dier. Berenschot en BuRO constateren verder dat er behoefte bestaat om begrippen als ‘dierenwelzijn’ en ‘intrinsieke waarde’ beter uit te werken. In antwoord hierop stelt minister Schouten dat opvattingen hierover aan maatschappelijke verandering onderhevig zijn en dat de wet voldoende mogelijkheden biedt om daarop in te spelen.

Handhaving

Zowel Berenschot als BuRO concluderen dat open normen in de Wet Dieren een knelpunt zijn bij de handhaving, omdat deze het lastiger maken om de bewijslast rond te krijgen. Er is destijds bewust gekozen om bepaalde normen in de Dieren open te houden. Het idee was om zo de verantwoordelijkheid van houders van dieren te benadrukken. De open normen bieden dierhouders ruimte voor innovatie en initiatief om die middelen te kiezen waarmee aan de open normen (doelvoorschrift) kan worden voldaan.

Het voorkomen van regeldruk was, zoals Berenschot aangeeft, een andere overweging van de wetgever om te kiezen voor open normen. Het vastleggen van gedetailleerde eisen voor het houden, verzorgen en huisvesten van alle te onderscheiden diersoorten zou een onevenredige zware last op de beschikbare handhavingscapaciteit leggen en leiden tot een onaanvaardbare verhoging van regeldruk. Berenschot geeft aan dat het invullen van open normen door sectoren (bijvoorbeeld door het opstellen van Gidsen voor goede praktijken) hooguit ten dele van de grond gekomen is. Tot slot constateert Berenschot dat er discussie is over de hoogte van de bestuurlijke boete en of er voldoende rekening kan worden gehouden met de aard van de overtreding en de omvang van het bedrijf.

De minister geeft aan dat LNV en NVWA samenwerken om open normen nader in te vullen. Daarbij wordt voorrang gegeven aan normen die ten goede komen aan de bescherming van dieren en de voedselveiligheid en die lastig handhaafbaar zijn. Open normen kunnen niet alleen via jurisprudentie worden ingevuld, maar ook via een beleidsregel, op basis van wetenschappelijk onderzoek of door verklaringen van deskundigen. Verder gaat de minister de doeltreffendheid en de effecten van de (hoogte van) bestuurlijke boetes onderzoeken en kijken of aanpassingen nodig zijn.